Evaluaciones de impacto ambiental: quién, a quién y qué

1995/10/01 Sarasua Garmendia, Asier Iturria: Elhuyar aldizkaria

• Ingurumena

La construcción de la autopista del Leitzaran, el puerto deportivo de Plentzia o el embalse de Itoiz, así como las visitas al supermercado, las salidas de montaña de los fines de semana o el consumo de agua doméstica también tienen algo en común. Aunque de hecho son muy diferentes, todas las actividades mencionadas suponen un cambio en lo que denominamos “medio ambiente” y en la mayoría de los casos, cuando esto sucede, el entorno local se aleja de sus características originales.

Sin embargo, hay que tener especial cuidado a la hora de determinar si se ha producido o no el cambio, ya que los sistemas sufren variaciones a lo largo del tiempo. Cuando se reconoce que el cambio se ha producido, independientemente de su signo, se dice que se ha producido un impacto ambiental. La Evaluación de Impactos Ambientales (EIA) es una herramienta creada para definir las características del impacto y que su impacto sea mínimo.

A lo largo de la década de los 80, el debate sobre problemas como la reducción de la capa de ozono o el efecto invernadero provocó una cierta “revolución ecologista” que hizo que los países industrializados se dieran cuenta de la necesidad de actuar para paliar las agresiones que sufría el medio ambiente, a pesar de que no tenían claro su papel. En este sentido, se crearon evaluaciones de impactos ambientales como metodología para evaluar cualquier actuación humana. En las siguientes líneas se analizarán sus principales características.

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La evaluación de los impactos ambientales se divide en dos apartados: Estudio de Impactos Ambientales, es decir, conjunto de trabajos dirigidos a la prevención de efectos ambientales de la actividad y a la implantación de medidas correctoras y Declaración de Impacto Ambiental. Este último es el trámite administrativo que hará pública la “bondad” ambiental de la actividad, en el que se incluye la participación pública.

La Ley exige que sea presentada por el titular del Proyecto de Estudios de Impacto Ambiental y en base al mismo, la Administración llevará a cabo la Declaración de Impacto Ambiental. Esta Orden consiste en uno de los problemas más graves de la evaluación de impactos ambientales, ya que el hecho de que el promotor del proyecto y el autor de la evaluación ambiental sean la misma persona, condiciona la objetividad y eficacia del trabajo. Un buen desarrollo de la evaluación de los impactos ambientales puede estar sujeto a intereses económicos y en la práctica es casi siempre.

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La mayoría de los técnicos consideran que la lista de actividades que están obligadas a realizar una evaluación de impactos ambientales es demasiado corta, ya que el criterio legal se limita a unos pocos proyectos gigantes.

A la hora de definir cuáles son los proyectos que requieren la aplicación de la evaluación ambiental, existen grandes debates. La mayoría de los técnicos consideran que la lista de actividades que están obligadas a realizar una evaluación de impactos ambientales es demasiado corta, ya que el criterio legal se limita a unos pocos proyectos gigantes. En la actualidad el listado se compone de los siguientes proyectos: refinerías de petróleo, centrales térmicas y nucleares, depósitos de residuos tóxicos y radiactivos, plantas siderúrgicas y químicas integrales, construcciones de amianto, autopistas y autovías, ferrocarriles de largo recorrido, aeropuertos, puertos comerciales y deportivos, grandes embalses, primeras repoblaciones (cuando exista riesgo de graves transformaciones ecológicas negativas) y extracciones de cielo claro.

Como se puede observar, quedan excluidos otros proyectos significativos, como los polígonos industriales o las variantes que han proliferado en los últimos tiempos, que por su abundancia suponen un impacto global más importante y que convendría tener en cuenta. En este sentido, se está produciendo una importante toma de conciencia de algunas instituciones públicas que han empezado a tener en cuenta los impactos de las construcciones públicas que impulsan.

Qué: Fases de la Evaluación de Impactos Ambientales

El proceso constructivo de la evaluación de impactos ambientales tiene en todos los casos dos puntos de partida o pilares fundamentales: el entorno físico y social y el proyecto. La primera se entiende en su sentido más amplio, es decir, se analizan todos aquellos aspectos ambientales que pueden verse afectados por las acciones que se incluyen en el proyecto, desde la fauna o la geología hasta el medio social o artístico. Éstos se dividen en tres categorías: aspectos bióticos (vegetación, fauna, hábitats,...), geotécnicos (geología, hidrología, clima, edafología,...) y aspectos antrópicos (economía, demografía, patrimonio,...).

Teniendo en cuenta la legislación sobre evaluación de impactos ambientales, el proyecto es el siguiente: “La ejecución de planes o programas, la ejecución de construcciones u otras instalaciones u obras, tales como otras intervenciones en el medio natural o en el paisaje, incluidas las dirigidas a la explotación de recursos naturales renovables y no renovables, en particular cualquier documentación técnica que defina o condicione de forma preceptiva su ubicación, todo ello en el marco de las actuaciones recogidas en el anexo del Real Decreto 1131/88, de 30 de septiembre”.

La coincidencia entre el promotor del proyecto y el autor de la evaluación ambiental condiciona la objetividad y eficacia del trabajo.

El Decreto sugiere la redacción previa del proyecto para llevar a cabo la evaluación de impactos ambientales, pudiendo surgir dudas a la hora de decidir en qué momento del proceso se debe realizar la evaluación. Lo deseable sería llevar a cabo un análisis del medio y decidir cuál sería la ubicación más adecuada del proyecto en su función, pero en la práctica ocurre a menudo lo contrario, ya que primero se redacta el proyecto y posteriormente se realiza la evaluación de los impactos ambientales. Por tanto, la evaluación depende de la actividad a evaluar. Pero para que la evaluación sea efectiva es necesario aplicarla en todas las fases del proceso, desde la mera idea hasta la finalización de las obras de construcción y la implantación del plan de seguimiento.

El primer paso en la evaluación de los impactos ambientales es la recopilación y análisis de los datos relativos al medio físico y al proyecto (Figura 1). El proyecto es informado por el titular y la información sobre el entorno se obtiene mayoritariamente en la administración (Gobierno Vasco, Diputación, Ayuntamiento). Obviamente, la mayor parte de la información se ofrece de forma gráfica (en forma de cartografía y representación gráfica) y sobre ellas se realiza el apartado más importante de la evaluación.

Una vez recopilados todos los datos, se identifican las actividades que pueden generar algún impacto dentro del proyecto y los componentes del entorno que pueden verse afectados. A estos se les da un valor que luego se relaciona en una matriz. Aunque pueden utilizarse otros métodos de evaluación, las matrices siguen siendo las más utilizadas. Fruto de la experiencia de varios años, se ha llegado a la conclusión de que cada tipo de actividad genera impactos similares, se han elaborado modelos matriciales que definen todos los impactos.

Cuando la evaluación se aplica en una etapa temprana del proceso, existe la posibilidad de decidir cuál de las dos o tres actividades alternativas es la más adecuada. En este caso, una vez identificados los impactos, éstos se valoran, individualmente y por cada alternativa, desde la función de las características de cambio que afectan a los elementos ambientales inicialmente analizados. Se distinguen a continuación los efectos significativos y los efectos mínimos, si bien en el estudio de los impactos ambientales sólo deben mencionarse los significativos, que se caracterizarán con los criterios de valoración establecidos en la ley. En base a la valoración, se elige la alternativa más viable desde el punto de vista ambiental (al menos teóricamente). En la mayoría de los casos, sin embargo, hay que trabajar con una única alternativa, ya que la selección se ha realizado previamente. De esta forma, la evaluación de los impactos ambientales tendrá como objetivo solucionar los efectos de los impactos, no evitar los impactos.

A partir de esta información y en función del grado de alteración que vayan a generar, los impactos se clasifican en cuatro grupos (Tabla 1). Se supone que el elemento ambiental alterado en los impactos compatibles ha recuperado su estado anterior al impacto. En los impactos moderados se aplicarán medidas correctoras lentas. Si se trata de un impacto grave es inevitable, según la ley, la aplicación de medidas y cuando aparece un impacto considerado crítico, no está permitido avanzar.

A la vista de cómo se presenta en la actualidad la naturaleza de las evaluaciones ambientales, no es de extrañar que en muchas ocasiones la evaluación de impactos ambientales sea un simple suplemento que se incorpora al proyecto. Se informa que la presentación de la evaluación la realiza el titular del proyecto. ¿Cómo reconocerá que el impacto de la actividad que promueve es crítico si ello implica la prohibición de la misma?

En cuanto a las medidas correctoras, la mayoría de los expertos en recuperación ambiental coinciden en reconocer su valor limitado. De hecho, es mucho más eficaz evitar impactos mediante un diseño adecuado del proyecto. No obstante, siempre habrá impacto, por lo que todos los estudios en esta materia deben incluir un apartado dedicado a este tema. Las medidas correctoras se trabajan en función de las características concretas del proyecto, pero se puede afirmar que los criterios a seguir todavía no están totalmente consolidados, ya que la corrección de impactos es un ámbito relativamente nuevo. En cualquier caso, conviene que las enmiendas se lleven a cabo lo antes posible para evitar impactos secundarios.

El último paso en la evaluación de impactos ambientales es el plan de seguimiento que garantiza el cumplimiento de las medidas correctoras. En él se analiza tanto el impacto como la evolución de las medidas y se proponen nuevas acciones correctoras en caso de que aparezcan nuevas modificaciones.

Quién, a quién y qué

A la vista de cómo se presenta en la actualidad la naturaleza de las evaluaciones ambientales, no es de extrañar que en muchas ocasiones la evaluación de impactos ambientales sea un simple suplemento que se incorpora al proyecto. Se informa que la presentación de la evaluación la realiza el titular del proyecto. ¿Cómo reconocerá que el impacto de la actividad que promueve es crítico si ello implica la prohibición de la misma? De este modo, todos los impactos serán compatibles o moderados y el aprendizaje quedará condicionado desde su origen.

Sin duda, lo más adecuado es el aprendizaje del territorio y decidir dónde se ubicará la actividad en su función. Es más, algunos profesionales relacionados con la gestión ambiental proponen realizar evaluaciones de los impactos ambientales de las políticas, planes y programas, ya que a menudo se explica la tentación de dividir una actividad en apartados y de realizar evaluaciones de los impactos ambientales de cada apartado. Los técnicos de medio ambiente consideran que una autopista de 50 kilómetros produce un efecto barrera, pero si no se toma en consideración el efecto barrera de una autopista de 5 kilómetros se dejará abierta la vía del fraude. El Plan Nacional de Hidrología es otro ejemplo de este problema, ya que se llevarán a cabo evaluaciones de embalses y cauces en lugar de analizar la integridad del Plan.

Para que el estudio del medio integre todas las variables que intervienen en la actividad, son imprescindibles grupos multidisciplinares, pero en los casos en los que se han dado se detecta una gran falta de cohesión, cada cual realiza únicamente el deber que le corresponde, por lo que en el informe se encuentran con frecuencia repeticiones, incoherencias y lagunas. Hay que trabajar mucho en este camino.

Para terminar quisiera hacer una nota. A pesar de todo lo anterior, la evaluación de los impactos ambientales debe aprobarse todavía como un borrador que deberá ser depurado y desarrollado en el futuro. En cualquier caso, es innegable la importancia de este paso en la creación de una metodología que permita la resolución de problemas ambientales.